Historia del Derecho Agroalimentario

El derecho romano es el precedente jurídico de la mayoría de cuestiones legales actuales. En el sistema jurídico de la civilización romana ya se establecían normas sobre lindes, propiedades rurales o sobre el aprovechamiento del agua para las tierras.

En la civilización romana la propiedad de la tierra se encontraba en manos de una minoría de pequeños propietarios pero normalmente las tierras pertenecían a grandes propietarios, también conocidos como latifundistas. En cualquier caso, las tierras conquistadas por los romanos resultaban útiles si eran fértiles, con zonas de pasto y acompañadas de bosques.

Hay que tener en cuenta que en la Antigua Roma las tierras ocupadas que formaban el territorio rural eran conocidas como AgerRomanus, que podríamos traducir como campo romano. En relación con el mundo rural, el derecho romano incorpora una serie de ideas y conceptos que seguimos utilizando en nuestros días: como tierra en usufructo, subsidios agrarios o naturaleza de los terrenos dependiendo de quien tenga la propiedad.

El régimen señorial, constituía hacia el año 1000, la base socioeconómica del sistema feudal, la base del señorío es el latifundio, creado por la acumulación de tierras en manos del terrateniente, muchas veces entregadas por sus pequeños propietarios. Cuando a las atribuciones económicas del terrateniente se unen las jurídicas y políticas sobre los hombres de sus tierras, el propietario pasa a convertirse en señor, y el latifundio en señorío.

Allá por el año 1766 cuando el Rey Carlos III, nombra Ministro de Agricultura al aragonés Conde de Aranda, tremendamente radical para los terratenientes de la Nobleza, así como para la alta burguesía ganadera castellana. Dio lugar al inicio de una senda reformista dictando las «reales provisiones» de 1766 a 1770, por las que se propone la colonización de comarcas despobladas de la Península, con inmigrantes traídos de otras provincias, y el reparto de tierras de propios entre los labradores y braceros del campo. Esta colonización se hizo buena parte de ella bajo la dirección del Intendente Olvide, con la creación municipios como La Carolina, Carboneros, Arquillos, Guarromán o La Carlota entre otros. Apareciendo por aquel entonces instituciones de Derecho Agrario, tales como pastos de común aprovechamiento, montes comunes, molinos, hornos y tierras para patrimonio de propios, prestación vecinal y obras de concejo. Que nos acompañan todavía en nuestros días.

Corría el año 1795, cuando Gaspar Melchor de Jovellanos presenta su INFORME SOBRE LA LEY AGRARIA, el que es considerado por la doctrina mayoritaria como la cuna del Derecho Agrario, aunque es la denominación de una frustrada iniciativa legislativa de los ilustrados españoles del último tercio del siglo XVIII. Nunca llegó a existir una Ley Agraria con tal denominación.

Pero sí que toca en su informe importantes instituciones jurídicas que las seguimos utilizando hoy en día como: Baldíos, Tierras concejiles, Abertura de las heredades, Utilidad del cerramiento de las tierras, La Mesta, La amortización, Mayorazgos, Circulación de los productos de la tierra, de las contribuciones, examinadas con relación a la agricultura, lo que comenzó a sentar unas sólidas bases para lo que serían la futuras Leyes que en materia de agricultura se dictaran en España.

La abolición del régimen señorial fue decretada por las Cortes de Cádiz en 1811 que llevo a la promulgación de la Ley de 6 de agosto de ese mismo año había eliminado la jurisdicción señorial con todas las funciones de gobierno y de administración de justicia, nombramiento de cargos, rentas e impuestos locales sobre las diferentes actividades económicas que dicho poder comportaba. Pero con la jurisprudencia posterior a la Ley de 26 de agosto de 1837, permitió a los titulares de señoríos conservar la propiedad territorial y transformarla en propiedad privada.

Conjuntamente con la abolición de los señoríos, las Cortes de Cádiz aprobaron una serie de medidas destinadas al sector agrario era el programa de «reforma agraria liberal». Este conjunto de medidas comprende, por una parte, los decretos de abolición de las ordenanzas de montes y reparto de baldíos y tierras comunales, y por otra, las nuevas medidas legales para garantizar la libre disposición de la propiedad de la tierra y de sus productos, tales como la libertad de arrendamientos y cercamientos de tierras, la legislación destinada a garantizar la libre circulación de productos agrícolas o el intento de establecer una enseñanza agrícola, terminando por suprimirse el diezmo.

Con la I República llegó la hora del reformismo agrario impulsado desde arriba, empezó a andar un nuevo marco de relaciones laborales, además de promulgarse la Ley de Agosto de 1873 que declaraba redimibles foros y rabassas.

El 18 de abril de 1900, el presidente del Gobierno, Francisco Silvela, hizo pública su decisión de dividir el Ministerio de Fomento en dos nuevos ministerios: el de Instrucción Pública y Bellas Artes y el de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas. Se ponía así fin a la reunión en un único departamento de todas las competencias públicas vinculadas a «la instrucción general y a los intereses materiales», acordada el 28 de enero de 1847 con la fundación del Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas. Con el Real decreto de 1900 se suprimía así mismo la denominación de Fomento, con la que fue bautizado en 1850 el Ministerio de Comercio, Instrucción y Obras Públicas, y se establecía por primera vez un departamento cuyo nombre se iniciaba por Agricultura, aunque su ámbito competencial se extendiese a un campo mucho más amplio.

Con el auge de la conflictividad después de 1917, el reformismo agrario oficial se intensificó a principios del siglo en respuesta a los avances en la organización obrera rural. Pocos años como el trienio 1906-1908 habrán sido más prolíficos en la ofensiva reformista que se materializó en varias leyes para promover la colonización de tierras baldías, el asociacionismo agrario, la política hidráulica, la reorganización de los Pósitos, la reglamentación de la emigración exterior o la lucha contra la usura.

La Ley de Reforma Agraria de España de 1932, promulgada el 9 de septiembre, fue uno de los proyectos más ambiciosos de la Segunda República porque pretendía resolver un problema histórico: la tremenda desigualdad social que existía en la mitad sur de España pues junto a los latifundios propiedad de unos miles de familias, casi dos millones de jornaleros sin tierras vivían en condiciones miserables. El método que finalmente se escogió para resolver el problema fue la expropiación con indemnización de una parte de los latifundios que serían entregados en pequeños lotes de tierra a los jornaleros. Sin embargo, por diversas razones, la reforma no consiguió satisfacer las expectativas que los jornaleros habían puesto en ella. El Instituto de Reforma Agraria (IRA) fue el órgano estatal español que existió durante el periodo de la Segunda República. Fue creado en 1932, como instrumento con el que implementar la proyectada Reforma Agraria.

La Ley de Arrendamientos Rústicos de 15 de marzo de 1935, tenía 65 artículos, estaba presidida por tres criterios que establecen sus orientaciones: a) El viejo principio de la autonomía de la voluntad es limitado. Sus disposiciones son imperativas para los contratantes. Se condiciona el subarriendo, la renta y la duración mínima. b) Todas las disposiciones están orientadas a la protección del arrendatario. Así las mejoras, retracto, condonación de la renta. c) Se intenta conseguir el interés económico social a través de la conciliación del interés de las partes y se tiene en cuenta el interés familiar.

Mediante Decreto de 18 de octubre de 1939, se materializa la creación del Instituto Nacional de Colonización (INC), organismo autónomo encargado de la gestión de los grandes planes que se establecían en la Ley de Bases para la Colonización de Grandes Zonas de 26 de diciembre de 1939.

La promulgación de la Ley de 27 de abril de 1946 sobre expropiación forzosa de fincas rústicas. Reflejaba los deseos del Régimen de impulsar la colonización, pero reflejaba, aún más claramente, los límites hasta los que se estaba dispuesto a llegar en materia de «reforma agraria». Se emprendió, de esta forma, una política de compra de tierras y de creación de «núcleos de colonización» que tendrían que servir de ejemplo a los terratenientes.

Tras la promulgación de la Ley de 21 de abril de 1949 sobre Colonización y Distribución de la Propiedad en las Zonas Regables. Se encontraba con ella, tras diez años de estériles ensayos, un instrumento que, respetando en lo sustancial el derecho de propiedad privada de la tierra, podía conseguir el Objetivo de la ampliación del regadío y, colateralmente, una modesta actuación de reforma agraria «social», con la distribución de las «tierras en exceso» entre los campesinos transformados en colonos.

La labor colonizadora de estas Leyes desembocó en la creación de dos grandes planes, los  denominados «Plan Badajoz» y «Plan Jaén».  Situación que dio lugar a la Ley de 7 de abril de 1952 sobre el Plan de Obras, Colonización, Industrialización y Electrificación de la Provincia de Badajoz y la Ley de 17 de julio de 1953 sobre el Plan de Obras, Colonización, Industrialización y Electrificación de la Provincia de Jaén. En ambas Leyes se preveían las siguientes labores a realizar:

• Construcción de embalses y centrales hidroeléctricas.
• Red de canales y acequias.
• Obras de colonización y pequeños regadíos.
• Instalación de industrias transformadoras.
• Repoblación forestal.
• Mejoras en las comunicaciones, especialmente las ferroviarias.

Los autores de la Constitución daban la impresión de haber pasado de puntillas sobre el tema agrario, estableciendo únicamente unos principios  de alcance general, nada comprometidos. En el tít. VII de la Constitución, dedicada genéricamente a “Economía y Hacienda”, encontramos un único precepto dedicado específicamente a la agricultura. Es el art. 130 cuyo texto cito literalmente “1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles. 2. Con el mismo fin se dispensará un tratamiento especial a  las zonas de montaña”, el propósito seria de equiparar el nivel de vida rural y urbano.

La agricultura puede definirse, en sentido amplio, como toda actividad organizada que incide económicamente sobre los sistemas naturales terrestres. El denominado «Derecho Agrario» se ha considerado tradicionalmente como una parcela del Derecho Civil vinculada a cuestiones como la propiedad agraria, la sucesión de las explotaciones, las cuotas de producción, los contratos entre particulares, etc., aunque se ha producido un progresivo desplazamiento del centro de gravedad del Derecho Agrario desde lo privado hacia lo público.

Los Pactos de la Moncloa trajeron consigo una ordenación de Política agrícola, pesquera y de comercialización y legislación de un gran calado en: Ordenación de cultivos, Arrendamientos Rústicos, Política de precios,  Cooperativas, Entidades Asociativas Agrarias, Reforma y Desarrollo Agrario, Seguros Agrarios, Cámaras Agrarias y Cajas Rurales.

El futuro del agro español estaba vinculado al ingreso de nuestro país en el entonces llamado Mercado Común, y a las condiciones que se nos impusieran. De acuerdo con el Acta de Adhesión del Reino de España a la CEE, el Estado español asumió íntegramente el Derecho comunitario en materia agrícola, sin perjuicio de un período transitorio con determinadas excepciones.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que la Unión definirá y aplicará una política común de agricultura (PAC) (artículo 38). El mercado interior abarcará la agricultura y el comercio de los productos agrícolas. Por productos agrícolas se entienden los productos de la tierra (también los de la ganadería y de la pesca) así como los productos de primera transformación directamente relacionados con aquélla.

La legislación agraria es hoy un ejemplo paradigmático de lo que se ha denominado en ocasiones el pluralismo normativo. En efecto, cualquier agricultor en el ejercicio de su profesión está obligado a cumplir órdenes, en el ámbito de su competencia, que proceden de su Ayuntamiento (por ej. sobre calendario de las cosechas); de la Consejería correspondiente de su Comunidad Autónoma (sobre el fomento de determinadas producciones); del Ministerio de Agricultura (en ejecución de la PAC); de la Comunidad Europea, que es, efectivamente, la que dirige la política agraria en la Unión; por último, los acuerdos de la Unión Mundial del Comercio en la que compiten, juntos a los países del Tercer Mundo, los intereses de los grandes productores al lado de los grandes consumidores.

La necesidad de adaptar nuestra legislación a las normas del Derecho Comunitario ha sido, entre otros motivos, el origen de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias. Según su preámbulo, la agricultura española ha estado sometida a profundos cambios estructurales en las pasadas décadas, aunque, más recientemente, la agricultura ha hecho frente al difícil reto de la integración en la Unión Europea. Una vez finalizado el período de transición, cabe concluir que la agricultura española se ha incorporado con normalidad a un mercado mucho más amplio y libre, al tiempo que las explotaciones agrarias han sabido adaptarse a una política agraria más compleja y exigente.

El sector económico agroalimentario reagrupa el conjunto de operadores que participan, desde la producción agrícola y/o industrial hasta el consumo final: el acceso a la tierra y la coexistencia de los diversos usos que se hacen de ella, la producción de alimentos primarios, la fabricación, la transformación, el almacenaje, el transporte, la distribución y el consumo de productos alimentarios y piensos. La unidad de este conjunto ha sido económica, antes de ser jurídica.

De esta manera, entre 2002 y 2007, la Unión Europea ha renovado dos de sus políticas fundamentales: la Política Agrícola Común (PAC) y la Política de Seguridad Alimentaria. En el mismo periodo, Europa ha comenzado a desarrollar una nueva estrategia llamada de “desarrollo sostenible”. Esta estrategia, cuyo contenido es aún esencialmente ambiental, está influyendo en el sector agrícola y en el conjunto de los sectores industriales, incluido el alimentario. La renovación de la política agrícola está ligada, en una gran parte, al régimen de subvenciones a la agricultura. Convenía evitar que las subvenciones ligadas a la producción, incitaran una agricultura intensiva, contaminante y de sobreproducción. Era igualmente necesario, desarrollar un movimiento de reflujos de subvenciones, con el objetivo de reducir las desigualdades para competir en el mercado internacional. La renovación de la política de seguridad alimentaria, se ha vuelto fundamental frente a la pérdida considerable de confianza de los consumidores, como resultado de la “crisis de las vacas locas”. Este escándalo reveló la inadaptación tanto de las instituciones europeas competentes, como de los procedimientos y de las reglas sustanciales. Todo ha debido ser revisado y construido sobre nuevas bases.